Public Financial Management Reforms

Program Budgeting

 

I.                   Program Budgeting in Australia

 

 

II.               Budget Reforms in France

Réformes budgétaire et comptable en France

La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances (LOLF), apporte de profonds changements au système budgétaire de l’État. L’un des objectifs de cette loi est la « réforme de l’État », en rendant l’État plus efficace et plus efficient (dont les performances sont maximales pour un coût donné) au service des politiques publiques. Cette réforme consiste à construire un appareil administratif qui parvient aux objectifs qui lui sont fixés et qui est capable d’évaluer ses résultats. De ce point de vue, les réformes budgétaire et comptable ont été conçues pour induire un État plus efficace au moindre coût au service des citoyens.

Les réformes budgétaire et comptable devraient passer par la modernisation des outils budgétaires et comptables. La LOLF modifie la perspective de la gestion publique, en substituant une gestion orientée vers les résultats à la traditionnelle gestion orientée vers les moyens. Les administrations et les ministères se mettent au service des objectifs de politique publique qu’ils doivent atteindre.

1.     Budget de programme

La colonne vertébrale de la nouvelle gestion publique est l’architecture du budget de l’État en missions et programmes. Les missions sont les grandes unités de politique publique. Elles peuvent être interministérielles. Les programmes sont l’unité de base de la nouvelle gestion publique. Un programme est ministériel et n’appartient qu’à une seule mission. Chaque programme est piloté par un haut fonctionnaire, responsable identifié qui rendre compte de sa gestion. À chaque programme sont associés des objectifs, des cibles, et des indicateurs de résultats. Ils permettent d’évaluer la performance du gestionnaire : c’est un véritable système de responsabilité budgétaire.

Chaque programme est décliné en budgets opérationnels de programme (BOP), dotés de responsables identifiés et en unités opérationnels de programme, premiers maillons de la remontée des résultats. Au sein de chaque programme, le gestionnaire est libre de l’utilisation de ses crédits : c’est la fongibilité. Mais cette fongibilité est asymétrique, car le gestionnaire ne peut pas augmenter ses crédits de personnel par des économies dégagées sur d’autres postes. Liberté et responsabilité des gestionnaires sont les piliers de la nouvelle gestion publique.

Le programme a deux faces : éléments centrale de la gestion, il est aussi l’unité de spécialité des crédits dans l’autorisation parlementaire.

1.1. Le budget de l’Etat et la performance

1.1.1. La situation dégradée des finances publiques de la France

En 30 ans, la dette publique de la France a été multipliée par trois. Elle a doublé sur les vingt dernières années

Depuis 20 ans, le déficit public français est, une année sur deux, supérieur à 3% du PIB, malgré les critères imposés par le Pacte de stabilité et de croissance

Les dépenses de l’État sont en augmentation constante et ont doublé en 20 ans. Les dépenses de personnel et les charges d’intérêt de la dette représentaient 58% des dépenses de l’État en 2002 contre 48% en 1990

L’absence de marges de manœuvre pour les décideurs politiques a engendré une réflexion sur une nécessaire réforme budgétaire.

1.1.2. Pourquoi réformer l’ordonnance organique de 1959?

L’ordonnance présente un bilan satisfaisant…

– 45 budgets annuels exécutés

– Dans le cadre d’une procédure parlementaire rationalisée

– En permettant le passage dans l’Union économique et monétaire

…mais souffre d’insuffisances manifestes et a montré ses limites

– Difficultés à limiter l’évolution des dépenses de l’État

– Difficultés à mesurer et améliorer la productivité du service public

– Les tentatives d’amélioration ont échoué : impossibilité de s’affranchir de la notion de nature de charges et de la notion de ministère

La Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) remplace l’ordonnance de 1959 : Nouvelle constitution financière de l’État.

1.1.3. Les 3 objectifs fondamentaux :

FAVORISER LA STRATÉGIE PLURIANNUELLE : Plus grande clarté des choix stratégiques des finances publiques ;

AMÉLIORER LA TRANSPARENCE : (i) Rôle plus actif des parlementaires dans l’autorisation et le contrôle
des dépenses ; (ii) Transparence des informations budgétaires.

ACCROITRE L’EFFICACITÉ : (i) Plus grande liberté et responsabilité accrue des acteurs de l’administration ; et (ii) Orientation des budgets vers la performance (résultats)      

En réponse aux attentes :

Des élus : (i) Obtenir une plus grande lisibilité du budget et une transparence sur son exécution ; et (ii) Agir sur les moyens donnés aux politiques publiques.

Des Français : (i) Le citoyen : savoir à quoi est utilisé l’argent des impôts ; (ii) L’usager : compter sur une administration qui réponde mieux à ses besoins ; et (iii) Le contribuable : vérifier que l’argent des impôts est utilisé efficacement.

Des acteurs de l’administration : (i) Recevoir des objectifs clairs et (ii) Bénéficier d’une plus grande marge de manœuvre.

1.2. L’origine de la réforme budgétaire et comptable

1.2.1. 1er axe : Un budget plus lisible, présenté par politiques publiques, plus transparent et plus complet

Dans le cadre de la LOLF, le budget n’est plus présenté par nature de dépenses (fonctionnement, investissement, intervention…) mais par politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice…)

Le Parlement et les citoyens sont ainsi en mesure d’apprécier la totalité des moyens déployés pour mettre en œuvre chaque politique de l’État

 Missions, programmes, actions : 3 niveaux structurent le budget général – en loi de finances initiale 2009:

  • 33 missions correspondent aux grandes politiques de l’État

ü  Une mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle

ü  Elle regroupe des programmes

ü  Le Parlement vote le budget par mission. Il peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission

  • 133 programmes définissent le cadre de mise en œuvre des politiques publiques

ü  Le programme est l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative de crédits.

ü  Il relève d’un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d’actions.

ü  Il est confié à un responsable, désigné par le ministre concerné. Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par action et par nature : c’est le principe de fongibilité.
En effet, la répartition des crédits indiquée en annexe du projet de loi de finances n’est qu’indicative.

ü  À chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus.

  • 596 actions qui précisent la destination des crédits

ü  Découpage indicatif du programme, l’action apporte des précisions sur la destination prévue des crédits

 Une double présentation des crédits par nature et destination

  • Afin d’identifier au mieux l’utilisation des fonds publics, la LOLF prévoit une double présentation des crédits de chaque programme

ü  par destination (par actions)

ü  et par type de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention…). Les types de dépenses sont classés par titre et, à l’intérieur des titres, par catégorie

  • Cette ventilation des crédits d’un programme est indicative sauf pour les dépenses de personnel, qui sont plafonnées, en vertu du principe de fongibilité asymétrique

ü  Un plafond de masse salariale par programme

ü  Un plafond d’effectifs par ministère

Un budget plus transparent et plus complet

  • En gestion, déclinaison du PAP dans les budgets opérationnels de programme (BOP)
  • Part des crédits d’un programme mise à disposition d’un responsable identifié pour un périmètre d’activité ou pour un territoire, afin de rapprocher la gestion des crédits du terrain

De nouveaux managers publics

 

Dans le projet annuel de performances de chaque mission :

  • La justification des crédits au premier euro :

ü  Avec la LOLF, la notion de « services votés » (dépenses reconduites quasi automatiquement d’une année sur l’autre) est abolie

ü  Les administrations doivent désormais expliquer comment elles prévoient d’utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition, dès le premier euro

ü  La « justification au premier euro » (JPE) est une explication des crédits demandés, par des déterminants physiques (nombre d’usagers, volume d’activité…) et financiers (coûts unitaires, masse salariale…).

ü  Cette approche en base zéro oblige à un dialogue enrichi entre les gestionnaires et leurs tutelles sur les priorités et les besoins budgétaires de l’année

  • L’analyse du coût des actions
  • Le rattachement des opérateurs aux programmes dans le projet de loi de finances pour 2009, 655 opérateurs contribuent à 70 programmes différents
  • L’intégration des dépenses fiscales dans les programmes

Les nouveaux documents budgétaires : les projets annuels de performances

  • Des fascicules par mission
    1. Annexes au PLF prévues par l’art. 51-5 LOLF.
    2. Ils récapitulent les crédits (y compris les fonds de concours attendus) et les emplois demandés en les détaillant par programme, action, titre, catégorie
  • Ils comprennent les projets annuels de performance de chaque programme
    1. Présentation des crédits du programme (par nature et destination) et évaluation des dépenses fiscales associées
    2. Présentation du programme et de ses actions
    3. Présentation des objectifs et des indicateurs de résultats
    4. Justification au premier euro des crédits demandés
    5. Présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois
    6. Présentation des coûts du programme et des actions

1.2.2. 2ème axe : Un budget axé sur la performance avec de nouvelles souplesses de gestion

L’un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire passer l’État d’une culture de moyens à une culture de résultats, afin que chaque euro dépensé soit plus utile et plus efficace.

La performance, c’est-à-dire la capacité à atteindre des objectifs préalablement définis, est ainsi au cœur du nouveau cadre budgétaire.

En conséquence, les débats parlementaires ne portent plus uniquement sur les crédits et leur justification, mais aussi sur les stratégies et les objectifs des politiques publiques.

La notion de performance est devenue centrale dans la construction du budget

et recouvre :

  • La présentation stratégique, les objectifs et les indicateurs des PAP et RAP
  • La présentation analytique des programmes : justification et finalités

= ventilation crédits par nature et destination
+ justification au premier euro (JPE)
+ opérateurs + analyse des coûts

  • L’action propre à chaque responsable de programme en vue de « mieux dépenser »

A chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance

 

La LOLF introduit un nouveau principe de gestion : liberté / responsabilité

La liberté

  • La globalisation des crédits au sein d’un programme
  • La fongibilité des crédits entre titres et actions, mais avec un plafond de masse salariale
  • Un plafond d’emploi ministériel (en équivalent temps plein) à répartir entre les programmes : une présentation indicative par catégorie d’emplois
  • Moins de contrôles de régularité ex ante (développement du contrôle interne, du contrôle de gestion, de l’évaluation)

La responsabilité

  • S’engager sur des objectifs et informer de son action
  • Rendre compte du résultat de l’activité des services
    et de leurs dépenses

Le volet performance du budget

À chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances. Pour chaque indicateur sont affichées une valeur pour l’année du projet de loi de finances et une cible de moyen terme (1 à 4 ans).

Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme s’engage sur cette base. Il rendra compte au Parlement des résultats lors de l’examen de la loi de règlement, dans son rapport annuel de performances (RAP).

Les orientations françaises en matière de performance

Des objectifs visant une amélioration de l’efficacité de la dépense (« dépenser mieux ») mesurés par des indicateurs : les trois lignes de l’analyse de la performance

Point de vue Catégorie d’objectif Exemples d’objectifs Exemples d’indicateurs
Citoyen efficacité socio-économique Réduire la délinquance générale Taux global d’élucidation en zone police
Usager qualité du service rendu Améliorer l’efficacité du SPE dans intermédiation entre offre et demande d’emploi Part entreprises satisfaites des candidats adressés par ANPE
Contribuable efficience de la gestion Optimiser gestion grands Projets informatiques % dépassement et contractuel projets montant >3M€

Les objectifs traduisent les grands enjeux

une analyse stratégique > des priorités > des objectifs de performance

Les qualités d’un indicateur de performance

  • Etre pertinent, compréhensible et fiable
  • Indiquer
  • Etre partagé/reconnu/accepté par tous les acteurs concernés
  • Contribuer à maîtriser l’efficacité de la dépense publique
    (c’est un élément du contrôle de gestion, dans sa fonction d’aide au pilotage)
  • Permettre de se poser des questions (et les bonnes questions)
  • C’est souvent en cherchant (ou en écoutant) le vrai besoin et en le formulant qu’apparaît le « bon » indicateur

Le projet annuel de performances (PAP) attaché à chaque programme

  • Décrit la stratégie, les actions, les objectifs poursuivis, les indicateurs associés et les résultats obtenus l’année précédente et attendus pour l’année suivante

ü  5 objectifs par programme

ü  2 indicateurs de performance par objectif en moyenne

  • Justifie les crédits au premier euro (JPE)
  • Est joint à la loi de finances de l’année

Les projets annuels de performances

  • des fascicules par mission

ü  Annexes au PLF prévues par l’art. 51-5 LOLF.

ü  Ils récapitulent les crédits (y compris les fonds de concours attendus) et les emplois demandés en les détaillant par programme, action, titre, catégorie

  • comprenant les projets annuels de performance de chaque programme
  •  
    1. Présentation des crédits du programme (par nature et destination) et évaluation des dépenses fiscales associées
    2. Présentation du programme et de ses actions
    3. Présentation des objectifs et des indicateurs de résultats
    4. Justification au premier euro des crédits demandés
    5. Présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois
    6. Présentation des coûts du programme et des actions

Le rapport annuel de performances (RAP) attaché à chaque programme

  • Est construit selon la même structure que le projet annuel de performances afin de faciliter les comparaisons
  • Doit rendre compte des résultats obtenus et réorienter l’action en fonction de ceux-ci
  • Est présenté dans la loi de règlement
  • Est discuté au parlement avec la loi de règlement de l’année n-1 avant l’examen du PLF de l’année n+1

Les nouveaux documents budgétaires : les rapports annuels de performances

  • des fascicules par mission : Annexes au PLF prévues par l’art. 54-4 LOLF.
  • Le rapport annuel de performances comprend :
    1. Un bilan stratégique signé du responsable de programme ;
    2. Un rappel de la présentation du programme ;
    3. Pour chaque objectif, les résultats attendus et obtenus des indicateurs, et une analyse des résultats
    4. La justification au premier euro, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées
    5. Une présentation des réalisations effectives des principaux opérateurs de l’Etat et des emplois effectivement rémunérés ;
    6. La présentation des coûts complets du programme et de ses actions.

Révision générale des politiques publiques (RGPP) : des objectifs ambitieux pour nos finances publiques

Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP

  • L’élaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues de la RGPP (révision générale des politiques publiques – équivalent d’une «revue des programmes» / « spending review ») : le choix du budget pluriannuel a été annoncé au 1er Conseil de modernisation des politiques publiques.
  • La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds par missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3ème CMPP, c.-à-d. une fois les réformes annoncées dans leur intégralité

1.2.3. 3 ème axe : Une nouvelle gouvernance budgétaire

Des pouvoirs de contrôle plus étendus :

  • Les fondements de ce pouvoir de contrôle : (articles 57 à 60 de la LOLF, chapitre introduit à l’initiative du Sénat)

ü  Art. 57 détermine les missions et prérogatives de contrôle des commissions des finances, avec un nouveau pouvoir (possibilité de convoquer en audition contraignante)

ü  Art. 58 définit le contenu de la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement, notamment la Cour participe aux missions de contrôle et d’évaluation des commissions des finances et réalise des enquêtes demandées par ces commissions

ü  Art. 59 prévoit une procédure de référé pour garantir le droit de communication des commissions des finances

ü  Art 60., en définissant le régime des suites que le Gvt donne aux observations qui lui sont notifiées au terme des missions de contrôle et d’évaluation, formalise un nouveau mécanisme de contrôle du Gvt, complémentaire à celui des questions écrites

Des moyens nouveaux

Commandes passées à la Cour des comptes (en application art 58 LOLF). La Cour contribue au contrôle, par le Parlement, de l’exécution des lois de finances, c’est-à-dire au contrôle du respect de l’autorisation budgétaire votée par les deux assemblées. A ce titre, elle lui transmet :
– chaque année, un rapport relatif aux résultats de l’exercice antérieur et à la gestion du budget joint au dépôt du projet de loi de règlement ;

– un rapport destiné à éclairer le Parlement lorsque le gouvernement opère des mouvements de crédits qui doivent être ratifiés par la plus prochaine loi de finances ;

– chaque année, un rapport sur la situation des finances publiques, contribution au débat d’orientation budgétaire ;

– elle répond sur ces sujets aux questions qui lui sont posées par les commissions concernées.

La Cour contribue de même au contrôle par le Parlement de l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale. A ce titre, elle transmet chaque année un rapport sur l’application de cette loi, préalablement au dépôt du projet de loi suivant.

La certification des comptes est incluse dans cette mission d’assistance au Parlement.

1.2.4. Conclusion : quelles perspectives ?

Progrès du PLF2007

  • Fort accent mis sur la méthode (et non sur les cibles)
  • Gros effort de réduction du nombre d’indicateurs
  • Très gros effort de renseignement des indicateurs en prévision

Poursuivis pour les PLF 2008 et 2009

  • Un recentrage des objectifs sur les priorités
  • Des améliorations de lisibilité des objectifs et indicateurs
  • De vraies discussions sur les cibles

Une réussite mais une première étape seulement

  • simplifier les mécanismes de la dépense
  • rénover les systèmes d’information financière (projet CHORUS)
  • renforcer le rôle des responsables de programmes et leur donner davantage de visibilité
  • changer les méthodes de travail du Parlement

1.3. La réforme du contrôle financier

La réforme du contrôle financier obéit aux principes de responsabilisation des services gestionnaires et de maîtrise de l’exécution de la dépense promus par la LOLF. Bien que la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ne contienne pas de dispositions modifiant les conditions d’exercice du contrôle financier, la nouvelle constitution financière a fait apparaître de nouveaux besoins en matière de contrôle budgétaire, impliquant une adaptation du contrôle financier.

Au lendemain de la 1ère guerre mondiale, l’importance et la fréquence des dépassements de crédits par rapport aux autorisations votées par le Parlement avaient conduit à l’adoption de la loi du 10 août 1922 instituant un contrôle financier doté de larges pouvoirs de contrôle a priori. Au fil du temps, ce contrôle financier s’était progressivement orienté sur la régularité juridique des actes de dépense, au détriment des contrôles de nature budgétaire.

La mise en œuvre de la LOLF a induit la nécessité de rénover en profondeur l’institution du contrôle financier :

D’une part, la fongibilité au sein de programmes de grande ampleur et la liberté accrue qu’elle implique pour les gestionnaires, ne permettaient plus de maintenir un contrôle systématique a priori des actes de dépense, sauf à déresponsabiliser les gestionnaires ;

D’autre part, la complexité grandissante résultant de la mise en œuvre de la LOLF (globalisation des enveloppes ; fongibilité des crédits et caractère indicatif des répartitions d’emplois) étant porteuse de nouveaux risques à maîtriser, un repositionnement sur des problématiques de maîtrise de l’exécution et de soutenabilité budgétaire était évidemment nécessaire.

Dès lors et sauf cas particulier de certains actes de recrutement et de gestion des personnels, les autorités chargées du contrôle financier n’examineront désormais plus la régularité des actes de dépense, cette fonction étant assurée au moyen de contrôles internes aux ministères et, in fine et si nécessaire, par les différents ordres de juridiction. Il se consacrera, exclusivement, aux aspects budgétaires des actes de programmation des crédits et des actes de dépense.

Le contrôle budgétaire consiste notamment :

  • à assurer un suivi budgétaire des engagements des ministères
  • à informer chaque ministre et le ministre chargé du budget sur les risques financiers apparaissant en cours d’exercice,
  • à mettre en évidence les déterminants de la dépense et à réguler, le cas échéant, la dépense d’exécution.

Ainsi un visa a priori est requis dans seulement trois situations :

  • document annuel de programmation budgétaire initiale des ministères incluant, le cas échéant, une réserve de précaution en vue d’une régulation budgétaire ultérieure ;
  • toute proposition susceptible de diminuer cette réserve de précaution ;
  • actes d’engagement des dépenses présentant un enjeu budgétaire majeur.

Dans les autres cas, des avis préalables non bloquants ou des communications d’informations budgétaires et financières sont transmises au service de contrôle financier en fonction des enjeux budgétaires. Des vérifications a posteriori et une évaluation des procédures des gestionnaires complètent le degré de contrôle nécessaire pour appréhender d’éventuels risques financiers.

Les nouvelles modalités de contrôle financier consisteront à :

  1. Examiner, en fin d’année précédente, les documents prévisionnels de gestion de l’année à venir des différents responsables de crédits, au regard de leur ” soutenabilité ” budgétaire appréciée sur la base, notamment, de deux critères essentiels :
    • La prise en compte de la mise en réserve de crédits, prévue par la LOLF présentée au Parlement en annexe du projet de loi de finances, afin de faire face à d’éventuels aléas de gestion,
    • La bonne couverture des dépenses obligatoires qui correspondent aux dépenses que l’État est juridiquement tenu de supporter, ainsi que celles qui apparaissent, au 1er janvier, d’ores et déjà inéluctables.
  2. Donner un avis sur les redéploiements de crédits visant, en cours d’année, à abonder, à partir des crédits de personnel, les autres natures de crédits. En effet, la fongibilité dite asymétrique autorisée par la nouvelle constitution financière doit pouvoir s’appliquer avec un maximum de sécurité pour la paye des personnels de l’État.
  3. Contrôler, soit au moyen d’un visa a priori, soit d’un avis préalable obligatoire, les actes de dépense les plus importants, sur la base de critères exclusivement budgétaires. L’esprit de la réforme est de diminuer très sensiblement le nombre d’actes soumis au visa ou à l’avis préalable du contrôleur financier, tout en conservant un contrôle sur une masse significative de crédits. A cet effet, des seuils détermineront, par ministère, les actes de dépense qui seront examinés par le contrôleur financier. La liste des actes soumis à son examen préalable sera modulable, en fonction de la situation de chaque ministère et fera l’objet d’un réexamen périodique, en fonction des conclusions qui se dégageront des contrôles a posteriori qui seront parallèlement exercés sur les actes non soumis à un examen préalable.
  4. Suivre l’exécution budgétaire, afin d’alerter la direction du Budget, mais également les responsables de crédits, de l’existence de risques budgétaires.

Au total, au travers d’un dialogue de gestion approfondi avec les responsables de programme, le contrôle financier apportera une contribution importante dans le sens d’une bonne organisation de la gestion en régime LOLF.

Un nouveau décret refondant le contrôle financier.

Le décret du 27 janvier 2005 réformant le contrôle financier au sein des administrations de l’État abroge, à partir du 1er janvier 2006, toutes les dispositions de nature réglementaire de la loi du 10 août 1922 qui régissait le contrôle financier depuis plus de quatre-vingts ans. Il organise, sur les bases déclinées dans la partie précédente, le contrôle financier dans le nouvel univers de la LOLF.

Le décret du 4 juillet 2005 prévoit l’application, mutatis mutandis, du nouveau dispositif de contrôle financier aux établissements publics administratifs de l’État, selon des modalités fixées par arrêté conjoint du ministre du Budget et du ministre dont relève l’établissement.

Parallèlement à la refonte fonctionnelle du contrôle financier, une réforme organisationnelle et statutaire a été mise en oeuvre

Du point de vue organisationnel, un représentant unique du mnistre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique dans chaque ministère, désigné sous le terme de “contrôleur budgétaire et comptable ministériel”, a été nommé au cours du dernier trimestre 2005. Il réunit sous son autorité, d’une part, le département de contrôle budgétaire (ex-contrôle financier) et, d’autre part, le département comptable ministériel chargé de tenir la comptabilité et de payer les dépenses centrales du ministère auprès duquel il est placé.

Du point de vue statutaire, l’ancien corps des contrôleurs financiers est fusionné avec les corps des contrôleurs d’État, des inspecteurs généraux des postes et télécommunications, et des inspecteurs généraux de l’industrie et du commerce, en un unique corps des contrôleurs généraux économiques et financiers.

2.     Réforme comptable

D’autres outils issus de la LOLF sont de nature à entraîner une modernisation de l’État. Il en est ainsi des outils comptables : la comptabilité d’exercice, la comptabilité patrimoniale et la mise en place des comptabilités analytiques.

 

3.     Contrôle de gestion

La mise en service de la LOLF suppose la généralisation du contrôle de gestion, de façon à ce que les responsables de programme, de budgets opérationnels de programme (BOP) et d’unités opérationnelles puissent suivre la trajectoire de leurs services en direction de leur objectifs et, le cas échéant, mettre en place les correctifs nécessaires.

3.1. Contrôle de gestion vise à :

  • définir des orientations assorties d’objectifs chiffrés pour une période donnée
  • allouer des moyens humains, matériels, immobiliers et informatiques
  • vérifier la bonne application par les services déconcentrés de la stratégie arrêtée au plan national en mesurant et analysant les écarts entre les objectifs et les résultats

3.2. Définition du contrôle de gestion :

  • Le contrôle de gestion constitue une composante essentielle de la maîtrise d’activité.
  • Il vise à garantir la cohérence de l’action administrative dans un environnement largement déconcentré et également à s’assurer de l’utilisation optimale des ressources.
  • Il permet de mieux piloter les missions par la définition de priorités et constitue l’instrument qui accompagne l’autonomie des gestionnaires (Définition LOLF)

Qu’est-ce que le contrôle de gestion?

EFFICACITE: Conformité d’un résultat à un objectif (cf. notion de production)

EFFICIENCE: rapport résultat sur moyen(s) (cf. notion de productivité)

  Efficace Inefficace
Efficient Atteinte des objectifs en mobilisant un minimum de ressources Utilisation minimale de moyens ne permettant pas l’atteinte des objectifs
Inefficient Atteinte des objectifs en ayant recours à un supplément de ressources Surutilisation de moyens sans atteinte des objectifs

On peut être efficace sans être efficient et vice versa.

Le contrôle de gestion se distingue :

  • du contrôle interne,
  • du contrôle budgétaire,
  • du pilotage opérationnel.

Contrôle de gestion et contrôle interne : des finalités différentes mais des recoupements.

  • Des finalités différentes : le contrôle de gestion vise l’amélioration de la performance ; le contrôle interne vise à maîtriser les risques.
  • Des complémentarités : La maîtrise des risques = 1 objectif du contrôle de gestion.
  • Deux démarches indispensables au fonctionnement d’une organisation moderne.        

3.3. Les bases d’un système de contrôle de gestion :

  • La définition et la formalisation d’une stratégie ;
  • La définition d’un cycle de gestion ;
  • La mise en place d’outils et de méthodes (définition d’indicateurs, mise en place de tableaux de bord, de lettres objectifs-moyens…)

LES OBJECTIFS

  • Les objectifs traduisent les priorités d’une action.
  • Ils sont mesurables grâce à un ou plusieurs indicateurs de résultat indiquant le niveau de réalisation au regard de la cible à atteindre dans un délai déterminé.
  • Dans la démarche de performance, les objectifs stratégiques (issus du programme) sont déclinés en objectifs opérationnels assignés aux responsables locaux

3.4. Les Indicateurs

L’indicateur mesure la réalisation de l’objectif. Il doit être :

  • pertinent (cohérent avec l ’objectif)
  • utile (pour apprécier le niveau de la performance)
  • solide (absence de biais)
  • vérifiable (auditable)

Les indicateurs doivent être limités en nombre.

3.4.1. Les contrats pluriannuels de performance 2006-2008

  • Un objectif commun : Améliorer la qualité de service rendue à tous les publics.
  • Les 2 autres axes de l’ex DGCP: (i) garantir la qualité des comptes publics ; et (ii) s’affirmer comme une administration de référence par le management et le pilotage.
  • Les 3 autres axes de l’ex DGI: (i) l’égalité des citoyens devant l’impôt et l’amélioration des relations avec les contribuables ; (ii) la responsabilité sociale de la DGI ; et (iii) des moyens adaptés aux objectifs.

L’articulation du CPP avec la LOLF

 

L’intéressement à la performance

  • Un dispositif d’intéressement collectif aux résultats, lisible et simple
  • L’intéressement repose sur une sélection de 12 indicateurs
  • L’intéressement donne lieu à une procédure de certification par l’Inspection Générale des Finances

3.4.2. Le Dialogue de gestion

Processus d’échanges entre un niveau administratif et des niveaux qui lui sont subordonnés concernant:

  • le volume des moyens mis à disposition ;
  • les objectifs et les engagements assignés ;
  • les résultats obtenus et leur analyse causale ;
  • les leviers d’action pour progresser.

Les grandes lignes de la méthode dans la sphère fiscale :

Le contrôle de gestion s’appuie sur une procédure de gestion participative par objectifs :

  • le contrat de performance et sa déclinaison dans les directions, via les délégués. Les contrats directionnels de performance = « feuille de route » triennale des directions (visibilité sur les objectifs et moyens budgétaires et humains alloués)
  • la démarche DPA (diagnostic-plan d’action) : analyse des performances et résultats faisant l’objet d’un débat approfondi entre le directeur et le délégué, mise en place de plans d’actions. Même démarche au plan local.

Les outils du contrôle de gestion

4. L’informatisation

Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) (210 personnes) est un service à compétence nationale (SCN) rattaché au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. L’AIFE définit et met en œuvre la stratégie informatique financière de l’État.

4.1. Le projet Chorus

  • Coordination des évolutions fonctionnelles des applications financières existantes (Palier LOLF), dans la perspective de Chorus
  • Construction, développement et déploiement de la future application de gestion des finances de l’État, Chorus, pour les 35 000 futurs utilisateurs
  • Urbanisation du système d’information financière de l’État (SIFE) : inscription de l’évolution de toutes les applications financières de l’État dans une stratégie globale

Contexte du projet Chorus

  • Juin 2008 : 1ère vague de déploiement : 4 programmes déployés dans 3 ministères (une centaine d’utilisateurs, en central)
  • Janvier 2009 : 2ème vague de déploiement : 9 programmes déployés dans 6 ministères (350 utilisateurs, dont une partie en déconcentré)
  • Avril 2009 : mise en œuvre de la gestion immobilière de l’Etat dans chorus : Vague de déploiement spécifique dans tous les ministères
  • Mi 2009- fin 2010 : généralisation du déploiement en plusieurs vagues semestrielles

La solution Chorus est déployée par vagues et par programmes entre 2008 et la fin de gestion 2010.

35 000 utilisateurs concernés à terme : acteurs financiers des administrations centrales et services déconcentrés de l’Etat (gestionnaires, contrôleurs financiers, comptables, préfets)

4.2. Chorus et la LOLF
 

Chorus, l’aboutissement de la mutualisation du SI financier de l’Etat, qui s’est accélérée avec la LOLF.

L’État s’est progressivement engagé dans une véritable politique informatique financière :

  • Les enjeux de la politique informatique financière sont triples :

ü  Mettre en œuvre la modernisation de l’État dans les SI

ü  Accélérer la modernisation de l’État grâce aux SI

ü  Générer des économies d’investissement

  • La stratégie informatique poursuit deux principaux objectifs :

ü  Mutualiser et rationaliser les systèmes d’information, en favorisant le développement d’applications interministérielles standard (PGI)

ü  Coordonner l’ensemble des applications financières de l’État

4.3. Principaux apports de Chorus : Une amélioration à tous les niveaux

La mise en œuvre de Chorus répond à des enjeux forts d’amélioration de la gestion publique :

  • Mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF
  • Améliorer le pilotage de la gestion publique
  • Renforcer la traçabilité et l’auditabilité des données financières de l’État
  • Contribuer à la simplification des processus financiers

Les bénéfices attendus de la mise en œuvre de Chorus couvrent aussi bien les aspects métier que système d’information :

  • Métiers : harmonisation des processus et des pratiques de gestion, automatisation de certaines tâches à valeur ajoutée réduite…
  • Système d’information : optimisation des ressources, rationalisation du parc applicatif, opportunités de dématérialisation…
  • 5 apports majeurs sont à retenir : La mise en œuvre de Chorus répond à des enjeux forts d’amélioration de la gestion publique :
  • Mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF
  • Améliorer le pilotage de la gestion publique
  • Renforcer la traçabilité et l’auditabilité des données financières de l’État
  • Contribuer à la simplification des processus financiers
  • Les bénéfices attendus de la mise en œuvre de Chorus couvrent aussi bien les aspects métier que système d’information :
  • Métiers : harmonisation des processus et des pratiques de gestion, automatisation de certaines tâches à valeur ajoutée réduite…
  • Système d’information : optimisation des ressources, rationalisation du parc applicatif, opportunités de dématérialisation…
  • 5 apports majeurs sont à retenir : Parlement ; Cour des comptes ; Contrôleurs budgétaires et comptables ; Gestionnaires ; et Citoyens – contribuables.

Principaux apports de Chorus : La contribution à l’amélioration de la performance de la gestion publique : 6 points essentiels

La mise en œuvre de Chorus induit une amélioration marquée en termes :

  • D’alignement des processus métiers sur les meilleurs pratiques existantes
  • D’optimisation de la productivité des utilisateurs
  • De pilotage des ressources et de mesure de la performance

Le rôle joué par Chorus pour faciliter la mise en œuvre de la RGPP :

Les avantages apportés par un PGI financier facilitent la mise en œuvre de la RGPP, démarche de rationalisation et d’optimisation de la gestion publique :

  • Simplification des procédures de gestion

ü  Chorus permettra de tirer parti du processus de professionnalisation et d’unification des métiers de la fonction budgétaro-comptable, notamment au sein des ministères de l’Intérieur et de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

  • Soutien de modèles organisationnels efficaces : un système unifié pour tous les acteurs

ü  Chorus est en accord avec les mesures de création de directions centrales et de services déconcentrés dédiés aux fonctions support dans la grande majorité des ministères (Santé et Solidarité, MINEFE, Justice, etc.)

  • Amélioration du pilotage de la gestion publique
  • Chorus offre un outil de pilotage intégré qui facilite la mise en œuvre d’une gestion publique fondée sur la recherche de l’efficience, ce qui répond aux objectifs fixés par la RGPP
  • Renforcement de la transparence de la gestion financière de l’État

ü  Alors que la RGPP vise à assurer la transparence de la gestion financière de l’Etat, Chorus permet d’avoir une visibilité accrue sur l’ensemble des flux budgétaires et comptables de l’Etat, ainsi que sur son patrimoine

4.4. La prise en compte de la RGPP dans le projet Chorus

Le projet Chorus doit intégrer les mesures issues de la RGPP :

  • Mesures organisationnelles : fusions / suppressions de services, redistributions des compétences au niveau BOP / UO

ü  Réorganisations de l’ensemble des services déconcentrés des plus grands ministères (Comptes publics, Justice, Santé)

  • Modifications de la maquette budgétaire au niveau missions / programmes

ü  Création de programmes dédiés aux fonctions support (Santé, Défense et Intérieur)

  • Professionnalisation / simplification des métiers et processus budgétaro-comptables (règles de gestion et circuits entre acteurs)

ü  Ciblage accru des subventions aux entreprises, ainsi que du contrôle budgétaire des collectivités locales

  • Décisions impactant les fonctionnalités de Chorus et les interfaces prévues

ü  Révision du référentiel de calcul économique des grands projets d’infrastructure du ministère de l’Aménagement du Territoire, pouvant avoir des incidences sur les délégations de gestion, cessions sur provisions, ou les délégations interservices

  • Arbitrages pouvant impacter la trajectoire Chorus elle-même

ü  Par exemple, la reprise de la fonction achats des ministères au sein de l’ACA (Agence centrale des Achats) ou l’urbanisation des interfaces avec le futur dispositif d’automatisation de la liquidation des pensions

La période de mise en œuvre des mesures RGPP (2008-2011) coïncide avec la phase de déploiement de Chorus :

  • L’AIFE a pour mission, avec le soutien des ministères, de suivre l’avancement des réformes au fil de l’eau, afin de mesurer leur impact sur les travaux et de procéder le cas échéant aux ajustements nécessaires

4.5. Les coûts de Chorus

  • Coût complet prévisionnel de Chorus : 1,1 Mds €

ü  Estimation de l’Inspection Générale de Finances de 2006

ü  Cohérence de cette estimation avec le chiffrage de la Cour des Comptes présenté au Parlement

  • Coût complet comportant :

ü  Des dépenses d’investissement

ü  Des dépenses de fonctionnement sur 5 ans

  • Dépenses de fonctionnement en grande partie compensées par les économies découlant de la rationalisation du paysage applicatif financier de l’Etat

ü  À la cible Chorus, 34 applications ministérielles et 11 applications interministérielles remplacées par Chorus

4.6. Conclusion

  • Chorus est au cœur de la modernisation budgétaire et comptable de l’Etat
  • Les enjeux organisationnels ont bien été mis en évidence par l’audit sur le retour sur investissement (resserrement du back office, mise en place de services partagés)
  • Chorus est une opportunité pour la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) : Qu’il s’agisse de la simplification des procédures ou de la capacité à soutenir des modèles organisationnels efficaces sans contraintes (un système unifié pour tous les acteurs)
  • La mise en œuvre d’un PGI doit notamment permettre d’améliorer le pilotage de la gestion publique et de renforcer la traçabilité et l’auditabilité des données financières de l’État
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