Le sous-titre de l’ouvrage qui est entre vos mains – les défis de la réforme – rappelle quel lourd défi ont accepté ses auteurs en entreprenant une telle somme sur les finances publiques du Cambodge.
Le résultat est d’abord à apprécier à l’aune de cette ambition et des difficultés extrêmes de la tâche.
De leur cadre de référence doctrinal à leurs outils et modes opératoires, les finances publiques du Cambodge sont encore en devenir. L’ensemble déjà considérable et multiforme des textes organiques et législatifs en vigueur n’est pas facile à rendre avec clarté et cohérence. Nombre de dispositions et de pratiques obsolètes restent en vigueur. Des principes de gestion, retracés dans cet ouvrage, sont encore à mettre en œuvre de façon effective et générale. Des dispositions récentes, faute d’appropriation suffisante, restent en partie inappliquées. Des expériences pilote, en matière par exemple de programmes prioritaires et de suppléments salariaux, coexistent avec des procédures et pratiques qui en limitent le plein effet.
Au fil des années et des influences diverses dont elles ont été l’objet, des efforts intenses de modernisation qu’elles traversent et des pratiques nouvelles qu’elles intègrent constamment, les finances publiques du Cambodge sont devenues un ensemble difficile à saisir et donc à présenter de façon totalement structurée et cohérente.
Guidés par le souci pédagogique qui est au cœur de leur démarche, les auteurs ont d’abord tenu à replacer les finances publiques dans le cadre juridique et organisationnel de l’Etat, des comparaisons internationales fournissant un début de mise en perspective. Ils ont aussi voulu couvrir le champ le plus large, du budget et de ses composantes aux marchés publics, de la fiscalité aux questions de décentralisation, privatisation et informatisation, des problèmes de paiements extérieurs et de dette aux règles de comptabilité publique. La référence constante aux textes et leur abondante citation directe, même lorsque quelques incertitudes subsistent quant à leur interprétation, met enfin l’accent sur le concret, permet un travail d’approfondissement personnel et invite au perfectionnement de l’ouvrage au fur et à mesure des modifications et des évolutions. La démarche visant à fournir aux étudiants et aux futurs cadres du pays un ouvrage d’initiation aux missions économiques régaliennes et au fonctionnement financier de l’Etat dispose désormais d’une base jusqu’alors introuvable.
.
Il fallait donc se lancer dans l’exercice, aussi ardu soit-il. Il fallait, malgré des embûches de toutes sortes, tenter de fournir un document synthétique – fut-il à compléter et préciser. Il fallait enfin s’efforcer de saisir dans toute son ampleur le chantier des finances publiques cambodgiennes, à la recherche de plus d’efficacité et de transparence, et ce faisant démontrer son importance cruciale dans l’émergence d’un Etat souverain moderne.
Jean-Daniel Gardère
Un livre sur les finances publiques pourrait susciter deux réactions. Soit considérer que ce sujet devrait être laissé aux experts, comptables et économistes, qui s’intéressent aux chiffres et aux finances. Soit ignorer ce livre par frustration vis-à-vis des performances des finances publiques sur la vie quotidienne (trop de corruption, pas assez de résultats pour les citoyens).
L’excellent ouvrage de Hang Chuon Naron et Patrick Gilbert-Desvallons nous rappelle au contraire l’importance critique d’un système de finances publiques efficace et transparent. La capacité de l’Etat cambodgien à collecter ses revenus et financer les services publics et les investissements publics – des taches critiques pour la stabilité et la croissance du pays, ainsi que pour le bien-être de ses citoyens – dépendent en grande part de la qualité du système de finances publiques. La capacité des dirigeants cambodgiens à prendre de bonnes décisions de politique économique et à les mettre en œuvre dépend aussi largement des systèmes d’informations financières et de l’efficacité de la gestion des finances publiques. Enfin, la bonne information des citoyens et électeurs cambodgiens dépend en grande partie de la qualité des données financières et la transparence à leur égard.
Comme le décrit cet ouvrage, le système de finances publiques du Cambodge est tout à la fois une bonne base de départ et une longue liste de reformes nécessaires. Le système de base est rationnel et approprié pour une bonne gestion. Mais la mise en œuvre des textes est inégale et le système est exposé à de nombreuses difficultés. Tout d’abord, la capacité de la fonction publique, érodée par des années de conflit, est limitée et le Gouvernement a peine à attirer des employés qualifiés, en particulier du fait de salaires très faibles. Le grand nombre de bailleurs de fonds ajoute à la complexité car beaucoup d’entres eux ont des procédures particulières (en conséquence, au lieu de devoir être expert d’un système – le leur –, les fonctionnaires cambodgiens doivent connaître un grand nombre de systèmes !). Cette fragmentation des ressources nuit également à la lisibilité des comptes publics et à la capacité du gouvernement à les gérer efficacement. La liste des difficultés et enjeux est longue.
Dans ce livre, Hang Chuon Naron et Patrick Gilbert-Desvallons mettent en valeur non seulement le système tel qu’il fonctionne aujourd’hui, mais également le programme de reforme que le gouvernement a conçu et initié en 2004. Ce programme, supporté et financé par un consortium de plus d’une douzaine de bailleurs de fonds – dont la Banque Mondiale –, présente l’intérêt de confronter toutes les failles du système, tout en adoptant une approche pragmatique par « plateforme » : cette approche reconnaît que tout ne peut pas être changé immédiatement, mais que toutes les reformes doivent être coordonnées pour conduire à un véritable changement (à quoi bon avoir un bon budget si on ne peut le dépenser comme prévu ?).
Cet excellent ouvrage sera un livre de référence pour tous ceux qui veulent comprendre comment fonctionnent les finances publiques au Cambodge, quels en sont les points forts et faibles, quelles sont les complexités, les reformes en cours. Il servira en particulier à tous ceux – dans le gouvernement et à l’extérieur – qui s’intéresse ou participe au processus de reforme et contribuera à donner à chacun un cadre de référence commun. Il servira aussi à un public plus large intéressé, mais peut-être freiné par la complexité de ce domaine. Je ne peux que souhaiter que cet ouvrage soit régulièrement mis à jour pour qu’il conserve sa pertinence au cours des années à venir.
Enfin, je tiens à saluer le rôle de Hang Chuon Naron dans ce projet de réforme des finances publiques. En tant que Secrétaire Général du Ministère de l’Economie et des Finances, il joue un rôle à la fois de concepteur et de mise en œuvre et un grand nombre des reformes décrites dans cet ouvrage lui doivent beaucoup. Les finances publiques du Cambodge lui seront à présent également redevables d’un remarquable ouvrage de référence sur la question.
Stéphane Guimbert,
Économiste à la Banque Mondiale
Introduction
Le présent ouvrage est destiné d’une part aux étudiants, et d’autres part aux praticiens qui veulent connaître et comprendre l’organisation et le fonctionnement des finances publiques du Cambodge. Il fait référence aux bonnes pratiques internationales et précise quand c’est nécessaire le vocabulaire utilisé.
Il traite tout d’abord dans une première partie du système des finances publiques dans quelques grands pays de la planète, pour en extraire les principes fondamentaux. Il aborde ensuite dans une deuxième partie le cadre juridique des finances publiques au Cambodge : la Constitution et les Institutions qu’elle crée, la loi relative aux lois de finances et au système budgétaire et les règles fondamentales de la préparation et de l’exécution budgétaire : règlement de la comptabilité publique, organisation du Contrôle financier, règlementation des marchés publics, organisation de l’audit interne et de l’Autorité Nationale d’Audit. Il aborde dans une troisième partie le contexte régional des finances publiques. Enfin, dans une quatrième partie, l’ouvrage veut faire le bilan des lacunes et expliquer l’ambition et le défi des réformes en-cours.
Les principaux textes sont fournis en annexe, ainsi que d’autres documents, comme certaines nomenclatures, qui permettrons d’aller dans le détail des réformes. Nous espérons que ce travail sera utile aux publics auxquels il est destiné.
